Lic. Marco Antonio Zúñiga Montero
Ing. Topógrafo, abogado y notario
Con el objetivo de entender la dimensión de un tema, es importante realizar una correcta introducción, a fin de lograr tener clara una conceptualización inicial que facilite alcanzar el resultado deseado. Por esta razón, iniciaré refiriéndome a una serie de aspectos que considero fundamentales en relación con el tema que aquí nos ocupa.
En relación con el ordenamiento territorial, debemos conocer de manera general que este es un proceso administrativo, político y participativo, basado en un soporte legal, técnico y científico, a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y demás entres públicos gestionan, regulan, orientan y promueven diversas acciones en el territorio para el cumplimiento de sus fines.
Recordemos que esto tiene su regulación en la Ley N.º 4240 de Planificación Urbana, básicamente en lo relativo a planes reguladores y supletoriamente en lo referente al Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones (RFU). En esta ley, en su art. 1, cuando se desarrolla el concepto de planificación urbana, se señala que “es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad”, es decir, nos ayuda a ordenar el uso del suelo y su transformación o conservación.
Con la planificación urbana se orienta el desarrollo de centros urbanos, promoviendo un crecimiento ordenado de estos, y se procura mantener un adecuado equilibrio entre lo urbano y lo rural, que facilite una adecuada distribución de la población y de sus actividades económicas, todo esto claro está, garantizando el adecuado uso de los recursos naturales.
En relación con el plan regulador, este es un instrumento de planificación en el cual se incluyen los siguientes reglamentos de desarrollo urbano:
- Zonificación
- Fraccionamiento y urbanización
- Mapa oficial
- Renovación urbana
- Construcciones
Recordemos que hay dos tipos de planes reguladores: los planes reguladores costeros y los planes reguladores urbanos; a este último es al que nos seguiremos refiriendo.
De acuerdo con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), de los 84 cantones del país, 40 cuentan con planes reguladores (47.6 %); de estos, el 51% fueron aprobados antes del año 2000, 21 de los 40 son cantonales y 19 son parciales. Hay 99 planes reguladores costeros y, actualmente, 15 cantones no han iniciado ningún proceso para la elaboración de su plan regulador.
Estos datos nos deben llamar la atención y ser objeto de una reflexión profunda que pueda llevarnos a seguir aportando, con el fin de que en el corto plazo todos nuestros cantones cuenten con planes reguladores y que estos estén actualizados.
Por otra parte, el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones (INVU, 2021) es una norma supletoria que se debe aplicar en todos aquellos cantones que no tengan un plan regulador o que, teniéndolo, sea omiso en los temas que este desarrolla. Para este artículo tenemos que observar algunos elementos importantes que se desarrollan, como lo son el acceso excepcional para uso residencial, el área de expansión, los cuadrantes urbanos y los diferentes tipos de fraccionamiento que se definen en esta norma (fraccionamiento simple, con fines urbanísticos, para uso residencial y lote con frente menor a la norma, lo que comúnmente se conoce como lote bandera).
Veamos ahora algunos términos y sus definiciones que nos establece el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones (INVU, 2021):
Cuadrante urbano se define como
el área de expansión urbana o ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población, en donde se encuentra la mayoría de los bienes y servicios, la estructura vial y su área de influencia inmediata. Estos se encuentran ubicados en los distritos urbanos (p. 31).
Figura 1.
Cuadrante urbano
Fuente: Reglamento Ilustrado de Fraccionamiento y Urbanizaciones, INVU, 2021, p. 23 (https://www.invu.go.cr/documents/20181/32857/Reglamento+Ilustrado+de+Fraccionamiento+y+Urbanizaciones).
Actualmente, la Provincia de San José cuenta con 111 distritos declarados:
| Alajuela: | 90 distritos |
| Cartago: | 49 distritos |
| Heredia: | 44 distritos |
| Guanacaste: | 46 distritos |
| Puntarenas: | 49 distritos |
| Limón: | 21 distritos |
Área de expansión urbana, indicada en el RFU, es el “espacio comprendido hasta un radio de 200 metros, medidos a partir de la terminación del cuadrante urbano” (p. 22).
Acceso excepcional para uso residencial:
Aquel acceso que por excepción habilita el fraccionamiento de un predio para uso residencial, dentro del cuadrante urbano o en el área de expansión del cuadrante urbano; el cual tiene restricciones en cuanto a su longitud, ancho y el número de lotes al que sirve (p. 17).
Figura 2
Acceso excepcional para uso residencial
Fuente: Reglamento Ilustrado de Fraccionamiento y Urbanizaciones, INVU, 2021, p. 17 (https://www.invu.go.cr/documents/20181/32857/Reglamento+Ilustrado+de+Fraccionamiento+y+Urbanizaciones).
Fraccionamiento simple: “Todo aquel fraccionamiento realizado frente a calle pública existente, ubicado dentro de un cuadrante urbano o de un área previamente urbanizada” (p. 37).
Área previamente urbanizada: “Todas aquellas urbanizaciones cuya cesión de áreas públicas haya sido debidamente aprobada y recibida por la municipalidad” (p. 24).
Figura 3
Fraccionamiento simple
Fuente: Reglamento Ilustrado de Fraccionamiento y Urbanizaciones, INVU, 2021, p. 37 (https://www.invu.go.cr/documents/20181/32857/Reglamento+Ilustrado+de+Fraccionamiento+y+Urbanizaciones).
Lote con frente menor a la norma en fraccionamientos simples
Dentro de un cuadrante urbano o en un área previamente urbanizada se puede fraccionar un máximo de 4 lotes con frente menor a la norma en una misma finca, con el fin de aprovechar la infraestructura existente, cuando se cumplan las siguientes disposiciones:
- El fraccionamiento realizado dé como resultado 8 lotes, 4 en su interior y 4 en el exterior, todos con frente a calle pública.
- Los lotes interiores deben tener un frente a vía pública de entre 3,00 m y 4,00 m (p. 61).
Figura 4
Lote con frente menor a la norma en fraccionamientos simples
Fuente: Reglamento Ilustrado de Fraccionamiento y Urbanizaciones, INVU, 2021, p. 62 (https://www.invu.go.cr/documents/20181/32857/Reglamento+Ilustrado+de+Fraccionamiento+y+Urbanizaciones).
Fraccionamiento con fines urbanísticos
Todo aquel fraccionamiento realizado frente a calle pública existente, ubicado fuera de un cuadrante urbano o de un área previamente urbanizada. Todos aquellos fraccionamientos que consten de 8 lotes o más, y cuya sumatoria de área sea igual o mayor a los 900m², serán visados por el INVU y la municipalidad, en ese orden respectivamente. Aquellos fraccionamientos inferiores a 8 lotes serán visados únicamente por la Municipalidad correspondiente. Las áreas mínimas de los lotes deberán respetar lo señalado en el artículo 20 de este reglamento (p. 36).
Figura 5
Fraccionamiento con fines urbanísticos
Fuente: Reglamento Ilustrado de Fraccionamiento y Urbanizaciones, INVU, 2021, p. 36 (https://www.invu.go.cr/documents/20181/32857/Reglamento+Ilustrado+de+Fraccionamiento+y+Urbanizaciones).
Para conocer los cuadrantes urbanos existentes, se puede acceder por medio del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT).
PROTOCOLO PARA LA DELIMITACIÓN DE CUADRANTES URBANOS Y SUS ÁREAS DE EXPANSIÓN
Señalado lo anterior, nos avocaremos a comentar sobre este protocolo, recordando que el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana le da la potestad al INVU de determinar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, esto claro está en tanto las corporaciones municipales no hubiesen promulgado su plan regulador.
Con la entrada en vigor del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, la delimitación de cuadrantes urbanos y sus áreas de expansión adquiere una gran relevancia, toda vez que es la principal variable para determinar qué clase de fraccionamiento se puede desarrollar. Es aquí donde se encuentra la distinción entre los fraccionamientos simples y los fraccionamientos con fines urbanísticos, que lleva a determinar la posible cesión de un porcentaje de área para el uso público.
De igual forma, esta delimitación es la que, de acuerdo con la norma existente, definirá la posibilidad de desarrollar fraccionamientos utilizando la figura del acceso excepcional para uso residencial.
El objetivo planteado para este Protocolo es poder darles una herramienta a las municipalidades que no cuenten con cuadrantes urbanos delimitados ni sus áreas de expansión; es una guía metodológica para la delimitación provisional de estos. Recordemos que esta delimitación se puede dar mediante: 1– plan regulador (se pueden delimitar varios cuadrantes urbanos en un mismo distrito urbano, con la justificación técnica que abarca ―entre otros― patrones de crecimiento, los de natalidad y mortalidad, aspectos migratorios, necesidad de vivienda, necesidad de suelo para uso comercial, industrial y servicios, entre otros), 2- por delimitación que realice el INVU (Transitorio II a la Ley de Planificación Urbana) o 3- de manera provisional utilizando este Protocolo. Aquí es importante señalar que este Protocolo permite únicamente delimitar un cuadrante urbano por distrito.
Las áreas de expansión (200 m) tienen limitaciones, como que no pueden exceder pendientes de más del 20 %, las físico-geográficas y amenazas señaladas por la Comisión Nacional de Emergencias. Queda fuera de esta delimitación el Patrimonio Natural del Estado y las Áreas Bajo Regímenes Especiales, tales como áreas silvestres protegidas, zona marítimo-terrestre, territorios indígenas y las tierras del INDER.
Mediante el uso de este Protocolo no se permiten modificaciones de cuadrantes urbanos y áreas de expansión ya delimitados.
Una vez cumplido lo que señala el Protocolo, se debe remitir la información al INVU, en la cual debe adjuntarse nota del Consejo Municipal y el Atlas Cartográfico de Cuadrantes Urbanos. El INVU contará con un plazo de 10 días hábiles para resolver.
Figura 6
Ejemplo: Cuadrante urbano y área de expansión La Fortuna, San Carlos.
Fuente: Cuadrantes urbanos, INVU, 2023 (https://www.invu.go.cr/documents/20181/540498/CU_2-10-07_San+Carlos-La+Fortuna.pdf)
Con el nuevo Protocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos, han surgido una gran cantidad de inquietudes e inconformidades básicamente relacionadas con la limitación de un solo cuadrante urbano por distrito urbano; este es un elemento que debe analizarse, pues es claro que sí se están dando afectaciones al libre uso y disfrute de la propiedad, máxime si traemos a la memoria que con el protocolo anterior y lo que establecía la Metodología de Clasificación de Asentamientos Humanos según su Infraestructura Comunal y Servicios Básicos elaborada por el MIVAH, se podían delimitar varios cuadrantes urbanos en un distrito urbano.
Con esta metodología se brindaba una clasificación y delimitación de poblados a nivel nacional, considerando la infraestructura y servicios presentes en el sitio. Para efectos de la delimitación de los cuadrantes urbanos, los gobiernos municipales podían utilizar como base la demarcación de las áreas de los poblados realizada por el MIVAH, siempre que estos poseyeran las categorías 1, 2, 3 o 4 y se ubicaran dentro de un distrito urbano.
Figura 7
El ordenamiento territorial es una labor multidisciplinaria, en la cual el compromiso de los diferentes actores debe ser claro y objetivo, y se debe cumplir con lo conceptualizado en la Ley 4240, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad, ayudando a ordenar el uso del suelo y su transformación o conservación.
Este ordenamiento debe garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en ese sentido no sería de recibo que se establezcan restricciones que limiten esa calidad de vida y arraigo de los habitantes de zonas rurales que cuenten con los requisitos que se exigen para áreas urbanas, con lo cual se causa una distinción grosera.
Referencias
Asamblea Legislativa (1968). Ley de Planificación Urbana, Ley N.º 4240. https://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=35669&nValor3=80861&strTipM=TC
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU. (2021). Reglamento Ilustrado de
Fraccionamiento y Urbanizaciones. https://www.invu.go.cr/documents/20181/32857/Reglamento+Ilustrado+de+Fraccionamiento+y+Urbanizaciones
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU. (2023). Cuadrantes urbanos. https://www.invu.go.cr/documents/20181/540498/CU_2-10-07_San+Carlos-La+Fortuna.pdf